她表示，不合理的監(jiān)管會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新，建議用合理“監(jiān)管”取代“一刀切”政策，探討“禁飛公告”是否符合上位法、“禁飛公告”的制定權(quán)限到底在誰等問題。
問題：
監(jiān)管體系有待完善
北京市盈科（深圳）律師事務(wù)所合伙人陳茜認(rèn)為，不少地方在制定相關(guān)規(guī)定時，確實幾乎實行全面禁飛。
她告訴法治周末記者，根據(jù)《民用機(jī)場運(yùn)行安全管理規(guī)定》，在機(jī)場障礙物限制面范圍以外、距機(jī)場跑道中心線兩側(cè)各10公里，跑道端外20公里的區(qū)域為凈空保護(hù)區(qū)。近期，一些地方政府頒布的針對無人機(jī)的安全管理辦法，在民航管理部門劃定的凈空保護(hù)區(qū)之外，劃定了更大范圍的禁飛區(qū)。
“現(xiàn)在無人機(jī)幾乎沒有地方可以飛。消費(fèi)無人機(jī)這一應(yīng)用潛力巨大的產(chǎn)業(yè)，正面臨嚴(yán)峻的形勢。如何解決法律適用混亂的問題，在確保國防安全、公共安全的前提下使用空域這一公共資源，是當(dāng)前無人機(jī)立法的重要課題。”陳茜說道。
因此，王曉丹所提出的——“合理監(jiān)管”，成為了“無人機(jī)與法律高峰論壇”上討論的焦點(diǎn)。
目前，我國與無人機(jī)相關(guān)的規(guī)定有《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》等。
但這些規(guī)定在與會專家看來，仍然存在不足。
北京大成律師事務(wù)所高級合伙人吳靜靜表示，目前我國關(guān)于無人機(jī)的法規(guī)僅限于部門規(guī)章，法律位階較低，行政強(qiáng)制效力不足，且現(xiàn)行規(guī)定僅各自分別對無人機(jī)活動的某一部分作出規(guī)定，缺乏全面系統(tǒng)性法規(guī)。
李志宏律師補(bǔ)充分析道，我國現(xiàn)有無人機(jī)相關(guān)法規(guī)還存在制定過程中利益相關(guān)方參與性不足、無人機(jī)適航性的要求不明確、治理無人機(jī)擾航的法律適用混亂等問題。
解決：
立法迫在眉睫
為什么無人機(jī)領(lǐng)域的監(jiān)管會存在這些問題？
吉大鵬分析道，根本原因是無人機(jī)的社會屬性突出，難以單獨(dú)管理，必須協(xié)同發(fā)力。
而解興權(quán)則認(rèn)為，因為我國缺乏明確的法律制度，所以應(yīng)盡快推動無人機(jī)立法，同時深入思考無人機(jī)對商業(yè)航空發(fā)生干擾并產(chǎn)生爭議時如何處理，以及無人機(jī)出了事故如何賠償?shù)葐栴}。
那么，如何立法？
中國民用航空局國際合作服務(wù)中心主任孟慶芬建議，應(yīng)積極吸收其他國家的經(jīng)驗，重視基礎(chǔ)研究，科學(xué)劃分不同類別的無人機(jī)管制，重視立法的協(xié)調(diào)性。
以美國對無人機(jī)的監(jiān)管方法為例，在無人機(jī)登記方面，重量在250克至25千克的無人機(jī)必須進(jìn)行登記并標(biāo)記注冊碼；在操作人員管理方面，要求操作人員必須通過操控?zé)o人機(jī)知識測試，無需取得執(zhí)照；在無人機(jī)運(yùn)行方面，要求無人機(jī)只能在白天飛行，高度不超過400英尺（122米），限速每小時100英里。
“美國對無人機(jī)監(jiān)管的現(xiàn)行法律均針對25千克以下的無人機(jī)。也就是說，25千克以上無人機(jī)的法律在全世界尚屬空白，因此，我國在立法時，應(yīng)填補(bǔ)這個空白，及早對大型無人機(jī)進(jìn)行立法規(guī)制。”吳靜靜說。
“此外，民航局應(yīng)增加制定對無人機(jī)生產(chǎn)商的監(jiān)管制度，確保接入無人機(jī)的管控系統(tǒng)正常工作。目前監(jiān)管屬于多頭管理，管轄邊界模糊，因此應(yīng)該高位階立法，厘清執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)邊界。”吳靜靜建議道，“目前的共識是非隔離空域內(nèi)應(yīng)由民航局進(jìn)行管轄，隔離空域內(nèi)由公安機(jī)關(guān)屬地管轄。”
李志宏認(rèn)為：“規(guī)章制定過程中也應(yīng)廣泛聽取生產(chǎn)廠家、運(yùn)營商、個人消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會等利益相關(guān)方的意見，并將通用航空分類管理、擴(kuò)大低空空域開放、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、強(qiáng)化全程安全監(jiān)管等有機(jī)結(jié)合起來；同時多管齊下，依法應(yīng)對無人機(jī)擾航行為，如加強(qiáng)機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域的公示、宣傳、警示標(biāo)志設(shè)置，將無人機(jī)運(yùn)行記錄納入誠信管理等。”
此外，不少與會專家建議，應(yīng)有效區(qū)分無人機(jī)與通用航空邊界，做好空域規(guī)劃與空中禁區(qū)設(shè)置，并確定行業(yè)準(zhǔn)入制度，確定無人機(jī)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)組件，確保技術(shù)能限制無人機(jī)在制定空域運(yùn)行，并保證無人機(jī)的可操縱性和可追蹤性，可開展民用無人機(jī)實名注冊，有效利用電子圍欄，對無人機(jī)施行聯(lián)防聯(lián)控。
“無人機(jī)治理根本在于源頭監(jiān)管，因此也應(yīng)積極完善無人機(jī)技術(shù)研發(fā)、制造、銷售、培訓(xùn)和駕駛員的準(zhǔn)入監(jiān)管，要求駕駛員必須熟知監(jiān)管框架和飛行規(guī)則，將技術(shù)手段與法律相結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管方式。”中國民航大學(xué)航空法律與政策研究中心副主任劉勝軍總結(jié)道。
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